深汕合作区规划与城市治理

2021-03-27

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摘要:

深汕特别合作区(以下简称合作区)是深圳推动整个粤东地区协调发展,发挥粤港澳大湾区“一体化”发展引擎的重要体现。本期酷茶会孙昊、李启军、陈如辉、叶育成四位嘉宾结合合作区规划编制经验,共同探讨合作区开发思路,以及规划应如何回应城市治理问题,本期内容根据速记及演讲资料整理。

活动回顾

孙昊:自然山水的城市设计

——滨海地区、赤石河一河两岸城市设计竞赛与整合

孙昊
中规院深圳分院规划四所所长

合作区整体自然要素非常丰富,有滩-岛-海-山-河-绿-城组合的资源要素。深圳地区原始面貌跟深汕地区有相似之处,但在过去的建设中,我们更关注城市发展、城市效率,虽然近些年对自然、生态要素越来越重视,但总的来说,深圳市的城市建设与自然生态本底的结合并不理想。合作区是特区中的特区,它要继承深圳过去好的经验,同时进一步探索先进的城市发展理念。我们希望在合作区建立一种新的“城和自然”之间的关系,借用城和自然相融的空间,给人民生活、社会治理、未来和自然之间的关系带来一些跟现在的城市不一样的东西。

但是自然、生态不全是岁月静好与诗情画意,城市建设首先面临的是安全问题。深汕地区主要的自然灾害包括海上风暴潮、山体滑坡塌方、河流洪涝等,城市建设与自然环境的充分结合,也给城市安全提出了更高的挑战。首先我们从六个方面做了片区的安全本底分析,在此基础上,我们对城市开发建设的适宜性,从坡度、坡向等方面做了用地适宜性分析。两者叠加得出整体开发建设的适宜区,结合自然要素、风险要素和发展要素,借由底盘的判断和识别,让城市建设更好地结合自然要素的基础,同时最大限度保证城市安全,进而在此基础上讨论城市空间的布局与具体设计。

首先,对山体资源进行分析和识别,充分利用山地资源,塑造山水形胜的场所景观。第二,对水体特征进行识别,尽可能减少对水系的破坏,保持其自然特征,让水能够渗透到城市单元中。北部的赤石河流域以生态为主,水体特征是毛细水网,河道不宽,但分布得细密;中部水体特征为一心鱼骨,水由网状逐渐向主要水道汇集;南部水体特征为双河湿地,两个河道纳为一个,汇到大海里。所以在中游和下游地区,防洪压力非常大。第三,对田园空间进行识别,考虑到场地现状和原住民,我们划分了不同区域保留田园,保留农村社区的原生态标本,在地社会治理网络和村庄形态。最后,将城市建设和上述自然要素相互结合,结合地形做布局和安排,包括路网随山丘式,最大化展示资源景观,结合未来的15分钟生活圈和社区布局,形成若干个小的社区和区块,希望它是结合自然山水、社区化治理的新城市形态。

在结合自然山水的前提下保障城市,需要解决五个核心问题。第一,城市空间和水域空间的比例怎么处理,淹没区要保留多大?第二,与洪共生是否需要突破管理规?第三,南部河流入海口的瓶颈段应该怎么处理?第四,分洪水道在上游和中游怎么组织?第五,山洪截洪的组织如何处理?

从策略角度来讲,上游是山水蓄滞,中游是与洪共生,下游是打通卡口,滨海地区分段防潮。比如在中区——赤石老镇,经过场地、水道和城市用地的详细安排和高差分析,最终采取的是高水高排、赤石河双河道、老镇独立防洪区的独立单元水安全方案,对场地标高、水道布局和防洪通道做了详细研究,希望实现自然、城市结合,并且保障城市安全的目标。设置了全套水系统的方案,非汛期和汛期有不同情况的应对。

中区-赤石老镇水安全方案

针对城市与水的关系,我们提出“傍水街区”的理念。在外部主干水网,我们用了三种方式。第一种是场地抬高的安全模式,用堤坝拦截,堤外以公园绿地等可淹没的开放空间为主,内部支流水网采用乐活水畔和静谧水街模式。第二种是两栖模式,一在场地外围建50年一遇的堤防,洪峰最高的时候,洪水允许漫堤,在堤外做蓄滞洪区,在汛期可以作为可淹没场地,非汛期也有丰富的城市功能;或使用工程要求更高的方式,在城市建设的街区之间设置若干防控单元,分散蓄洪,与洪为友,城洪相融。第三种是欢乐海岸模式,将场地用堤坝围起来,内部水位是可控的,汛期使用闸口控水,保证内部在安全水平的同时还有水景观。

场地抬高安全模式
两栖模式
欢乐海岸模式

针对城市与山体之间的关系,我们提出“随山街区”的布局方式。第一种随山缓坡单元是充分利用现有地形进行建设;第二种随山台地街区是针对坡度大于25%,常规建设中被认为不适宜建设的地区,我们保留地形高差,运用设计手段消化高差;第三种指状坡岭街区围绕山谷地展开城市建设。

随山缓坡单元
随山台地街区
指状坡岭街区示意

在滨海地区,我们提出“山海共栖”的方式,即分段分层的防潮海堤体系,不在沙滩、城市地区和山体之间做绝对、生硬的隔离。依据上层规划,构成了不同区段结合不同功能的安全堤防系统,结合生态化处理、自然化处理的防潮带安排相应的公共空间和活动空间,实现“设堤不现、堤园结合”的景观化处理。在保障防潮安全的前提下,形成“通山达海”的垂直生态环游公园,更好处理自然要素和空间关系中的形态。

垂直生态环游公园

总结反思

从规划项目来说,我们在合作区的工作过程中关注与探索城市空间和自然要素之间的新关系。从深汕整体规划编制与管理的体系来看,从宏观规划实施落地的全过程中,还有很多需要补足的功课。在规划基础方面,需要补充对生态本底的彻底摸查,包括生物多样性、海洋情况、水文地质和生态本底等方面;在国土空间总体规划层面,需要更加关注城市与自然之间的新关系以及新的城乡融合模式;在组团规划层面,要关注各专业、专项工作之间的相互协调及配合,把国土空间总体规划所确定的理念彻底贯彻下去;在节点设计层面,希望在自然边界、山水边界地区,可以通过精细化的设计来更好的体现山水城市特色;在实施管理方面,可以补充类总师技术咨询、数据平台等工作。最终,可以形成体现最先锋城市水平的规建管一体化的完整体系。


李启军:居民同权,资源同价,“飞地”的空间规划与社会治理

李启军
深规院城乡发展研究所所长


发展路径探索

广东省对合作区给予了比较高的期望,希望它成为推动粤东地区高质量发展、区域协调发展的标杆,打造深圳大都市圈的重要抓手。从深圳市角度来看,合作区的建设可以释放发展动力、缓解深圳空间资源紧缺的压力。当然,深圳中心区与合作区距离已经超出了常规意义上大都市区的50公里半径范围。如果把它作为深圳的一部分来看,从城市内部联系来看,这个距离有点遥远。如果把它当作独立城市来看,它又动力不足、资源要素相对缺乏。如何构建更好的模式,构建紧密的联系联动机制,实现资源的充分流动,把深圳的势能转化为深汕的动能,是特别关键的。合作区的体制机制比较特殊,它跟深圳的关系在逐步加强,通过三次主要调整,区域合作机制体制的探索与创新,合作区逐步找一条可以适应发展规律的道路。往前十年,深汕合作区是乡镇状态,农业社会,处于工业化初始阶段。往后十年,可能是目标是在打造百万级人口、产业现代化、高度城市化、高质量发展的美好愿景,这就带来了土地空间如何走向真正城市化的过程。“居民同权,资源同价”,本质上就是如何看待人的城镇化和土地城镇化的过程。

一方面,我们希望合作区尽快形成活力,构建出成熟的城市与产业经济体系。另一方面,我们也希望希望能够探索一条生态文明导向的新型城镇化路径。合作区不是先经济,后环境,再社会的开发区模式,而是土地城镇化和人的城镇化同步进行,这种同步可以基于过去的经验和教训,走向新型化的发展路径和探索。

合作区的资源特征在深圳可以比肩大鹏半岛,有其独特的禀赋,但是放在惠州和汕尾结合部来看,又没有很大的特征性。只关注土地的快速城市化,可能会带来很多遗憾,比如对海岸线的轻视,对农田样貌的改变,对山水的破坏,我们希望通过绿水青山来激活生态的价值,自然资源变成真正有效用的自然资产。我们希望依托莲花山生态大格局,围绕主要河流、自然山地、生态林地,形成“一屏一障十条廊道”的山水林田海网络化生态空间格局,消除开发建设对土地过度摄取的冲动。我们也借鉴了深圳经验,比如组团化的滚动开发模式,最大限度减少对自然环境的干扰,又能快速形成城市功能集聚。

生态格局、城乡格局

城市和自然之间的边界地区是链接人与自然、促进城市健康生长的纽带,通过绿色或者环境引导发展的理念,引导城市肌理顺应自然地理,在建设初期有机会且有能力实现新的开发模式。所以我们特别看重自然资源的定位,首先建立把自然资源当作绿色资产和财富的态度,再谈如何在这样的资源禀赋下发展经济、建设城市。

单元生长和开发模式

工业化推动城镇化。在这样的时空关系下,符合市场预期的产业模式是“细胞裂变”的方式,好比在深圳的一个母体可能会培育出许多的小的细胞,一些小的细胞可以放到合作区培育、孵化和生长。我们的基本原则是通过产城融合的模式推动引导城市生长,而不是单一的产业化驱动城市化。我们把合作区划分为若干生长单元,结合公共空间和城市组团之间的关系,实现均等服务,打造“10分钟生活圈”等更人性化的公共生活组织模式,让这些细胞可以像他的母体在深圳一样健康生长,甚至我们需要在合作区把培育环境做到更好。

在目前地广人稀的状态下,最需要形成的是生活氛围,在步行、公交、慢行可达的尺度内,实现空间尺度人性化、公共服务多样化、功能组织复合化、供应设施集成化、公共管理精细化,形成适应城市快速建设和集聚的要求。我们希望在短期内形成一个个小的城市模块,它们可以成为带有某种发展意图的小城镇,解决基本的生活问题和就业问题,当这样的小城镇形成主体,可以变成自生长、自适应的城市发展逻辑。以单元为主体,制定高品质建设、精细化治理的手段,使生产、生态、生活同步发展,相互促进,融合发展。

单元式快速生长模式

区域联系与社会融合

加强区域交通协调,重点推进跨境通道建设是非常重要的。我们规划了深汕高铁、高速、水上交通等各种方式,极大地拉近区域之间的时空距离,让468平方公里的资源不是放在遥远、同质化的地区,而是放到深圳的平台下思考价值。

比如在高铁服务半径范围内安排了一定保障性住房,通过高铁实现快捷的通勤,解决深圳在政策性保障住房上的空间压力。我们在合作区配置的教育资源远远超过了中等城市的标准,希望通过这种模式,既能解决深圳教育资源短缺的问题,也能为深合作区近期聚人、长远留人奠定基础。我们希望让更多的人能够对合作区建立认识,产生感情,形成归属感。这是社会互动构建的过程,不完全只是空间安排的过程。

合作区目前人口不到10万,如果规划到100万人口,原住民的人口比例10%,应该保障原住民的发展权益,给他们发展机会,让他们参与到合作区城市发展、城市建设、经济发展的氛围和场景中,保障原住民的就业托底;通过空间资源的配置,保留生活场景,让原有生活场景和未来的生活场景进行有效结合及融合;享受发展红利完善用地正常,加强土地管理。社区建设与物质空间的建设同样重要,规划也为他们谋划了10分钟生活圈的社区生活场景,包括社区的一站式服务、基层社区组织的完善和建立。

传承历史与地域特色

我们希望在相对充裕的空间载体下合理地保留乡村空间,传承历史和地域特色,延续原住民的生产生活方式,这既是家园的归属,也让更多人享受到大都市区之外更好的生活场所,实现绿色文明、高质量发展的大路径。所以我们在合作区的蓝绿空间占到了70%,作为大量的农业空间和生态空间保留。在城市建设中,我们为乡村文化延续、乡村空间场景做了空间配置。我们希望通过细致入微、自下而上的工作,不仅让城市快速成型,也让社会体系健康承载,希望大家能够同享绿水蓝天,共建美好家园,让未来不管是原居民,还是建设者、创业者、投资者,能真正共享城市的发展成就。


陈如辉:复盘重来,如何让历史少遗留问题?

——深汕合作区村庄发展建设的若干思考与探讨

陈如辉
深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司城乡规划事业部总经理

快速成长的基因

深圳过去40年取得了非常大的成就,也存在阶段性的突出问题。空间上的历史遗留问题包含复杂的产权,村城混杂的建设空间形态,以及短短40年快速迭代升级,这些在任何一个城市的发展史上都是罕见的。根据2010年普查结果,历史遗留违法建筑有35.7万栋,这反映了当时的城市化是相对粗放的。现在纳入城市更新项目、利益统筹用地的存量开发都是为了解决和修补深圳早期在发展过程中形成的历史遗留问题。深圳纳入存量重新拆除重建盘活的用地大概有128平方公里,已经走过了一轮早期的粗放发展,而合作区的城市开发边界大概是120平方公里,我们希望它能从中吸取经验。

深圳市城市更新项目分布图
深圳市土地整备利益统筹项目分布图

这些历史遗留问题的根源包括当时土地征转手续不完善,乡村导控长期缺位,低成本超常规增长,这是大工业时期效率、成本至上的发展逻辑对乡村、品质、综合效能关注不足所形成的状态。深圳从来没有停止过探索如何解决这些问题,在2005到2010年,深圳对社区、村庄、集体有了新的审视,自下而上地解决社区在空间规划、经济发展中的问题,并结合土地遗留的问题,探索整村统筹的土地整备,对粗放中低标准的建成区采取了拆除重建、综合整治、功能改变等一系列措施。针对新时期要求,合作区要高质量发展生态文明、乡村振兴、城乡融合,需要我们以新的方式、逻辑、手段去处理新的城乡发展并进行乡村建设。

白纸深处的印迹

合作区可以说是一张白纸,内部为城乡二元结构,是深圳唯一拥有农村的区域。近期,合作区4镇撤镇设街,未来城乡体制机制的改革初现端倪。从现有的发展态势来看,合作区这几年秉承了深圳早期快速成长的基因,我们认为要高度警惕深圳早年发展模式和发展过程的惯性或路径依赖。2009年之前合作区只建立了产业转移园,还是杂草丛生的荒芜之地。2011年到2017年之间,新区刚刚成立,体制机制各方面还没有完全理顺,更多停留在规划设计方面,实际的建设并没有大的提速。2018年,管委会成立之后,很多项目开始建设,体现出深圳快速成长的基因。

合作区近期纳入建设计划的基础设施网络包括的八条主要干道、多条轨道干线,它为合作区带来了新的发展格局与态势。从2018年到2021年,30项关于教育、文体、医疗、社会福利等大型配套设施和建设项目已经全部选址。从以上基础特征来看,合作区已经纳入了快速发展的时空轨道,它的内部矛盾也会逐步激发出来,这需要我们前期做好判断和应对。

合作区规划基础非常扎实,乡村规划建设也已经进行了很多积极的探索和实践。合作区总规的定位是“城中有村、村中有城”的田园城市、都市乡村。城镇空间内有143个自然村,合作区已经完成了《深汕特别合作区农村居民点规划》,主要目的是为保护开发、提升发展、拆迁合并、城镇转化不同类别村庄提出针对性规划指引。

深汕特别合作区农村居民点分类指引图——《深汕特别合作区农村居民点规划》

近期开展了针对居民点的建设,聚焦城镇化带来的村庄近期发展的问题,着重解决包含宅基地分配、拆迁安置、留用地选址和产业园、教育园等重点项目落地。村庄的发展有千头万绪的工作需要理顺,需要我们提前去预判和部署。近两年,结合国家、省乡村振兴试点的政策导向及要求,合作区村庄新样板整治也进行探索。

秉承快速成长的深圳基因,警惕过程与模式路径依赖,我们认为有三个方面的态势跟挑战需要关注:第一,合作区远景城乡融合的基本形态仍需要深度推演与预判,未来城乡基本的空间形态、社会形态是缺乏推演的;第二,城市开发边界内的二元制土地迫切需要超前性加大统筹整合力度,在萌芽期避免征转土地只是围绕重要发展的地方,形成碎片化的土地整合模式;第三,不让“城中村”输在起跑线上,践行村城共生空间治理新理念,不要等发展到一定阶段,回过头发现乡村跟城市的成长是不匹配的、错位的、有时差的,反过来进行了城中村的综合治理。

乡村的胜利

基于以上提出的核心挑战,我们做了一些畅想。第一,合作区城乡融合的终极空间形态是人的“两栖”无界融合。城乡融合的终极理想是“城-乡-人”的融合,聚焦现有7万多农民未来20-30年居住、 工作、交通、游憩、教育、医疗、养老、购物。所以我们的预判是未来合作区的城乡空间是无界融合的,城市文明与乡村文明共融发展,人的“两栖”无界融合,才是合作区未来村城共荣的城乡终极空间形态。落实到资源要素配置上,我们认为需要搭建基础平台。基础性、公共性设施应该是界内界外一张网,城乡特色有差异,而品质应是均等的。道路基础设施、公共交通体系、市政基础设施和公共服务设施要兼顾城乡双网融合,进行前瞻性一体布局。

第二,合作区版的整村统筹实践。现阶段的先天优势是“集体、空地、有点田”。合作区目前大量的土地掌握在村集体手中,产权和利益主体相对简单,空地以农地为主,现阶段政府的主动作为有突出的成本优势,要系统解决好现有的6-8万农民的出路和综合转型。可以结合重点片区,一街道一抓手,结合重点项目开展整村统筹,积累经验、完善政策,解决好合作区基础性问题。

整村统筹项目试点

第三,城中村综合治理与城市化发展同频共振。开发边界内拟保留、转换的现状建成村落,构建与城市化发展同频升级演进、伴随式治理提升导控策略,要尽快从政策设计上构建可持续的“村城共荣”的资金筹措保障机制。落到空间上,现阶段就要有具体的导控要素。


叶育成:创新模式与新区发展

——深汕合作区科教走廊规划思考

叶育成
南京大学城市规划设计研究院深圳分院院长


为什么要建设科教走廊?

第一,全球及国家视角。当前国际国内进入了新发展格局,西方国家对我国科技创新和高端人才进行封锁打压,“十四五”规划强调强化国家战略科技力量和关键环节核心技术创新的重要性。科技和教育的融合是重中之重,科技创新与技术转化加速教育资源的流动与融合。从国外的经验来看,很多新城新区的发展是通过打造教育城及科教融合综合体,带动新城及新区发展,成为区域创新体系里的新集核。

第二,区域视角。粤东地区高等职业教育资源长期匮乏,专业技能人才缺口较大,二三产业转型升级受阻,民营经济不活跃。完善职业教育有利于整合粤东职业教育资源,带动区域产业发展,尤其是合作区背靠的粤东北区域产业的发展。

第三,深圳视角。“十三五”时期深圳建设了一系列的中外合作办学典范,深圳土地空间比较紧凑,它们大多是比较紧凑的校园布局,校园容积率是很高,扩容需求很大;深圳市职业教育办学质量高,但规模小、分布零散;深圳公办普高本地升学率不足50%,高中学位非常紧缺。

第四,合作区视角。深圳支撑了深圳大学,深圳大学反哺了深圳,深圳本土很多开创性的企业家都是毕业于深圳自己的地方大学,一个城市的发展必须有大学。合作区正在承接深圳产业空间的拓展,亟需人才与创新资源的集聚与支撑,引进优质的教育资源,可以提升城市人气,带动新区发展。

基于此,我们认为合作区科教走廊的建设是十分有必要、有意义的行动。科教走廊的战略定位是“一带一路”中外特色学院的开放合作枢纽、粤东北职业教育与技能培训基地、深圳市科教育资源东拓的共享服务平台、合作区综合性人才教育培养基地。

建设什么样的科教走廊?

我们的规划目标是建设绿色生态、科技发达、文化多元、智慧宜居的国际科教走廊。国际科教走廊建设首要是尊重自然环境,通过绿色建筑、低碳交通、海绵城市、生态体系等一系列方法实现绿色生态目标。科教资源与产业化可以紧密结合,支撑不同类型的人群。创造智慧宜居的科教走廊,希望创造出校区和社区紧密融合的新空间形态。

我们认为创新廊道应该融合创新链、人才链和服务链,通过自然山水的分割,形成特色化的组团,组团中有教育共享的空间。具体包括中外特色学院组团,希望将来结合深圳重点产业发展方向和合作区产业升级的需要,联合中外名校建立一到两所特色学院,如海洋学院、艺术学院和航空航天学院;职业教育组团,承载两到三所,深职院、信息技术学院已经在合作区初步进行分校区选址;高中教育组团,结合高中城建设7所高中;城市大学组团,目前在中心区的边缘做了战略预留;教育共享组团,建设生活配套设施与服务共享区。

科教走廊产业链

如何建设科教走廊?

选址范围位于合作区的东边,主要位于望鹏大道和科教大道的狭长地带,涉及到北部、中心、东部三个组团,规划范围约为54平方公里,实际建设用地约12平方公里。未来深汕高铁站选址于教育共享组团边上,这里自然山水条件好,因此土地利用空间是相对破碎的。

科教走廊选址区位图

设计理念是生态、文化、科技和服务,构建“一核一带两廊五组团”的空间格局,以共享客厅为核心,用轴带串联五大组团,形成“带形环状+点轴型”的生长模型。共享客厅集合了教育、产业和科创融合的产学研平台、公共服务和主题公园,它为周边每个大学和教育机构提供文化、体育设施,集中布局,节约用地。

点轴型布局模式图

我们也对各组团进行指引,中外特色学院组团形成“一核一带多区”的整体结构,预留2处学院选址;职业教育组团依托生态本底河流及自然田园风光,形成不同功能片区,落实了深职院等学校的选址意向;高中教育组团以共享配套服务为核心,生态景观带为串联,明确了深汕高级中学和三所公办高中、一所民办高中、两所预留高中的用地选址;城市大学组团建设开放共享的校园,希望将校区、园区和社区融合;教育共享组团中有科研区、服务配套区、产业孵化区、教育培训区、综合服务区,承载科教走廊的共享产业。有些教育资源在进入合作区之前需要临时性的共享空间,也可以在教育组团落地和选址。

教育共享组团整体结构图

展望和思考

第一,我们试图提出创新先导、科教融合的新型区域创新模式,新区的发展随着创新发展,哪里有人才、创新,哪里就有集聚、产业和城市。希望科教走廊的创新模式能带动新区发展。

第二,我们提出促进“飞地型”新区发展的新型空间模式。最早期我们接到的任务是教育城的规划,选址在深汕站以北,承载功能有限,主要功能是高中和职业教育。后来经过研究探讨,科教走廊沿科教大道和望鹏大道向南边进行延伸,占地12平方公里,形成了走廊式的相对独立又功能复合的五个组团的科教走廊规划。从长远来说,这条科教走廊可以向合作区最漂亮的海岸带及海岛进行延伸,变成山海走廊,成为未来合作区创新资源最集聚的一条走廊,飞地型新区的发展模式和新型空间组合模式是值得探索的。

第三点,我们提出区域创新走廊的空间组合及发展建设模式,创建集教育、科创、生活功能复合的特色小镇,形成科教走廊内部空间组合模式。

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