城市安全

2021-08-07

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摘要:

近期,很多城市都相继遭遇内涝灾害,甚至危及人民群众生命安全。极端天气给了大城市建设与治理深刻的警示,也引发了对城市建设与治理的反思。
城市安全,不仅仅是高标准的基础设施规划建设,更包括完善的后期运用维护,以及灾情发生后的应急处置能力。本期酷茶邀请来自国内一线城市的四位研究学者,结合自身经验就如何提升城市系统韧性从容应对风险,城市生活秩序又该如何迅速恢复,展开讨论。

活动回顾

向铭铭
中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会青年委员
西南民族大学副教授

向铭铭:我是本期“酷茶会”的主持人,向铭铭。非常感谢主办方给我这次宝贵的机会,让我有幸跟各位专家一起,就城市安全、韧性城市建设等方面展开讨论。建设韧性城市的提出和发展,历经了很多年,从理论探讨到规划实践、到各种专业委员会的成立、各种标准的出台,充分证明了城镇化过程当中,韧性建设的必要性,近年来由于自然灾害的突发,极端天气频现,比如汶川地震、郑州暴雨等不断给韧性城市建设提出了挑战,也引发了行业内的探讨,接下来听一下专家们的看法。


翟国方:日本的水灾应对及其启示

中国灾害防御协会规划与标准专业委员会主任委员
南京大学教授

日本国土特征与我国相似,70%-75%的国土是山地或者丘陵。日本的人口总数1亿2千万人,其中1亿人分布在海拔200米以下的地方。如图所示,东京和大阪的很多河是地上河,如果这样的地块发生溢水或决堤,会对城市造成非常大的影响。

从1945年二战以后的统计图可以看到,日本水灾造成的人员死亡人数总体上是在减少,但是某些年份是有非常大的损失。最近造成了232人的死亡,如何应对这样的小概率、大后果的水灾?日本面临这样的问题,这也是全世界共同面临的一个重大的问题。

近年来,日本灾害总淹没面积是在减少,但是经济损失在增加,为什么会出现这样的问题?原因就在于,日本城市化的水平非常地高,在城市里面集聚了大量的财富,而且还在不断增加,因此暴露于水灾风险的财富总量也就增大。如果发生淹没,造成的损失也就增加。同时由于城市不断建设完善洪涝灾害的防御设施,城市淹没面积在减少,因此,城市水灾损失密度呈现一个下降的趋势。

日本的防灾减灾对策是由参与主体、灾前灾后以及硬软件构成的比较完整的体系。从参与主体来说,日本主要从三个方面进行防灾减灾能力提升,包括政府公助、社会共助和家庭自助。考虑到灾害的发生是有过程的,要兼顾灾害发生之前和之后的不同特点。还有应对水灾,既有防洪堤、下水管网等硬件性措施,也有灾害地图、防灾意识、灾害保险等软件性措施。



日本为减少水灾损失,做了很多基础性的工作。这里举两个例子。第一个是提高防洪堤的整备率。水灾造成的死亡人数与防洪堤的建设完成度呈现明显负相关的函数关系,说明防洪堤等工程性措施在较少水灾造成人员伤亡方面发生了非常大的作用。第二个是提升城市居民防灾意识。我们曾做了中日韩风险意识的比较研究,发现日本国民的风险意识要高于我国。

洪涝灾害的发生,一般先要有比较大的降雨。以日本为例,统计分析来看,不仅每小时降雨量50毫米、80毫米以上的强降雨每年发生的次数在增长,而且年降雨量的年变化幅度在加大,意味着暴雨灾害风险和干旱风险在增加。

基于这样的情况,日本现在主要的思路是基于风险管控理论,从致灾因子、暴露度、脆弱性等三方面来综合应对水灾风险。具体到水灾,就是全流域的治理,从上游到中游,到下游的都市圈,要进行统筹、综合应对。在城市层面,主要通过红色区域和黄色区域的划定,对水灾、泥石流以及其他的地质灾害进行国土空间的用途管控。东京为应对气候变化对水灾风险的放大效应,提出“台地城市营造”理念,在地势低洼等洪涝灾害的高风险地区,抬高建筑物地基,适当增大城市地面落差,当发生洪涝灾害时,台地作为避难空间,低地作为蓄(行)洪空间。

日本重视规划对防灾减灾救灾工作的引导作用,形成了包括从国土强韧化规划、到防灾规划和国土形成规划在内的自上而下的“伞”型规划体系。防灾问题贯穿于每一个规划,国土强韧化规划和国土空间规划中,都有对防灾尤其是水灾提出非常高的要求。

我们在日常的教学科研工作中也在思考我们中国应该怎么办。我们认为应对灾害风险最有效的方法就是建设安全韧性城市,而建设安全韧性城市,需要从五个维度进行统筹考虑,即除了日本讲的三个维度,还要加上一个“对象险种”和“治理要素”这两个维度。当下我国国土空间规划正在如火如荼的开展中,如果从空间和非空间视角考虑如何制定策略,我们认为,空间策略包括避让高风险地区、强化基础设施和服务设施、建设应急救灾物资和应急疏散救援空间、优化城市空间和国土空间等方面;非空间的策略包括防灾的体系建设、应急联动、应急预案、新技术应用等方面。基于这个“五维体系”,我们曾对南京等城市进行了韧性城市规划的实践研究,取得了较好的成效。

日本的自然地理格局与我国非常相似,积累了不少的成功经验,但同样也面临很多共同的难题,比方说极端水灾以及灾害发展复合化的趋势,尤其是在城市,这种灾害复合化的趋势越来越严重,还有人的避难行为复杂性,这些可能需要我们共同努力,才能克服。


向铭铭:虽然是比较简短的分享,翟老师从几张图表展示了日本河流的特点,还有比如城镇化水平高,水灾害情况大,跟我们国家有很多相似之处,具有借鉴意义。提出日本有三个维度的基础上,在南京防灾韧性规划中提出,要加入类似风险种类、治理要素等,形成“五维体系”,我认为这样对我国更有参考意义,再次感谢翟老师的分享。


孙翔:深圳市防洪涝策略变迁及优化目标

孙翔
深圳市水务规划设计院股份有限公司企划部部长
深圳水务大讲堂讲师


深圳1980年8月26日建市,1982年开始大规模城市建设,但防洪排涝相关的基础设施建设始终滞后于城市开发。尤其是从1982年4月撤销深圳市水电局到1993年水务局成立期间,对城市水务重视不够,一定程度上影响了八九十年代对洪涝事件的有效应对。在水务一体化的要求下,90年代后期开始,虽然水务投资呈增加趋势,但20多年来,始终在客观条件限制下,采用了“河流导向”的治理策略,未能形成流域导向的综合防御体系。

深圳防洪排涝近三十年大致可分为三个阶段:90年代主要干流整治、20世纪最后十年河道全面整治、还有新世纪洪涝综合治理。

从DEM图可以看到,日本和深圳非常相似,河道规模小,整体分布零散。由于地形地貌特征,很容易理解深圳的城市区(平原区)可能受到山洪、内涝和潮水威胁,有时甚至三者叠加加剧了灾害损失。进一步考虑深圳2000万人的管理人口,约1万人/平方公里的高人口密度,防洪排涝也并非市政府贯一的优先政策,而是八九十年代直至2010年在水资源需求和洪涝治理之间摇摆。

在20世纪90年代影响最大是1993 “9·26”洪水,整个影响范围覆盖深圳河流域,造成损失高达数百亿人民币,罗湖区下游区域变成泽国,水深达到两米。

特大洪水直接加速了深圳市水务一体化的速度,1994年深圳市水务局成立,与此同时深圳市防涝潮规划作为第一版水务局发布的整治规划,在规划中明确要按照国际大都市的规模提高深圳防洪标准。从规划及实施的项目列表,很容易发现,在此期间防洪治涝相关的水务工程是“河流导向”的,即绝大部分布局在河道周边,通过临河的建设解决上游的淹没或排水问题,此建设模式的原因是工程实施中防洪需求和土地使用限制相互作用的结果。

到了2000年代,2008年“6·13”降雨创造深圳市单日降雨记录,暴雨导致多片区的暴雨淹没,暴雨中心降水量超过500毫米,这场暴雨对宝安、南山、光明、蛇口造成五百万元以上直接损失,宝安区23间房屋倒塌,65处山体滑坡,1万多家企业受影响倒闭,在蛇口出现了人员伤亡。

在新的防洪涝形式下,针对经济发达地区和淹没区的保护布局在2002年到2020年的防护规划进行了修编和调整。经历了第二个十年的防洪建设,在新的布局中通过水利部门与规划部门的协调,以蓝线规划实现了“河流导向”防御体系向主要支流的扩展


新的十年带来了更多的暴雨洪水的复杂性。暴雨和内涝带来的启示是仅仅把“多出来的雨就近排入河道”难以满足这一时期快速的城市发展需求。防洪治涝体系需要“更高的标准,更准的需求,更新的理念”以及更多的行政主管部门之间更多协调合作。

深圳市政府特别是水务局通过对大湾区、土地利用和空间、内涝整治计划,海绵城市、碧道建设等多个相关规划的整合,进一步落实相关的工程,并在此基础上进行新一轮的防洪(潮)排涝规划的编制。从新规划征求意见的版本来看,虽然规划提出了要达到200年一遇的防洪标准和100年一遇的治涝标准,但无论是提出的深层隧道系统还是其他措施似乎都没有脱离“河流导向”治理布局的拓展。

经历了30年的治理,深圳市在防洪治涝方面已经取得了不俗的成就,特别是在河道治理中类似福田河这种优秀的工程案例引起世界同行的关注。

但我们同时也存在困惑,快速发展中的城市面临的土地难以为继的境地并没有太多改善。深圳湾持续退化的状态并未改变,城市建设导致耕地、湿地和水域的减少也导致综合径流系数没有太大的起色。根据深圳市河道管理范围线勘定项目的统计,河道蓝线内面积4204公顷,其中1/5已经变为建设用地,1/3为硬质化铺装。

然后深圳市有161座水库,大多为小型水库,因城市开发水库功能演变不再用于灌溉或供水,但因为工程建构筑物条件也很难发挥滞蓄洪水的作用。王浩院士提出的“国家水库蓄水能力”的理念,很好地解释了2020年长江流域(库容系数0.06)灾情重于黄河流域(库容系数0.775),而与欧洲和美国相比,中国需要更多雨洪存储空间。经过计算,深圳的库容系数仅为0.075,与长江流域相当,但考虑深圳极小的面积和河流长度,其洪水滞蓄状况显然更为恶劣。

回顾以上三十年防洪排涝的历史,对未来治水工作我有以下几个问题值得思索。

一是城市水安全综合管理机制是否有待健全?

我们现在有国土资源部门,有水务部门,他们有一系列的原则,国土资源部门比水利部门更应该具有防洪建设的能动性,但是这方面由于建设基本都在水利部门,水利部门要建设很难找到跟国土资源部门尤其是用地的契合点。提出河流项目空间的管理策略,流域内的项目归流域管理机构管理,所有建设项目归流域机构管的策略可能是接下来要探索是否适合我们自己的一个管理机制。

二是我们应该在哪几方面对防洪体系进一步增强?

首先是结合风险等级的防洪预警,确定风险的高、中、低水平,也同时有助于指导深圳市用地的开发。然后城市的开发策略规划,要始终保证用流域统筹的方式,在流域与流域之间留出缓冲区,避免生命线工程被洪涝频繁影响。第三,要采用多维复合的防御策略,考虑到城市防洪系统由多个部分组成,地面、浅层甚至地下深隧,这需要一个联合协商机制来解决复杂的问题。第四进一步探索工程后评估以及洪水保险。

向铭铭:深圳的暴雨致灾危险度位居全国城市前10,同时适应能力也是位居前列,所以国家对它的定性建成高韧性城市具有非常高的意义。到底是应该全面提高防护标准,还是有必要的牺牲,这就是我们讨论是否在做韧性建设的时候,是否有过度建设还是有冗余。


顾林生:城市自然灾害预警体系与公众信息沟通的重要性

顾林生
四川省减灾委员会专家委员会副主任
四川安全技术中心首席

从我们城乡防灾规划和公共安全角度来看,上个月 “7·20”郑州暴雨与9年前2012年北京“7·21”北京特大暴雨,除了雨量的特殊原因之外,情况基本相同,是灾害历史教训的重演。北京当时暴雨最大为250-460毫米,从城市规划的角度来说,排水标准不足、设施老化、排水系统不健全、城市建设过度开发、管理不到位等问题引起的。下图为排水系统瘫痪以及淹没的情况等方面,北京的人防设施非常发达,但暴雨时大量的地下室人防设施被淹没。

在对北京市7·21特大暴雨的反思当中,除了针对降雨量太大,整个城市整体防灾意识差,预警不及时、准备不充分,应急措施预见性不强以及救援不及时等城市应急管理上的问题之外,(1)部门间缺乏协作的应急管理问题和(2)市民对预警信息不理解的危机沟通问题特别明显。信息沟通问题是指灾害预警信息从政府预警部门发出后,市民不理解和不按照要求采取主动避险行动或出现我行我素行为。

那么如何进行信息沟通,2015年联合国第三届减灾大会提出要理解灾害风险的优先行动方案,提倡建立和完善以人为本的多灾种、多部门预报预警系统。2017年在墨西哥坎昆召开的联合国第五次减灾平台大会提出了建立“以人为本的端到端多灾种早期预警系统”的重要性,决定将早期预警系统定义为“灾害监测、预报和预测、灾害风险评估、通报和防备活动、系统和流程的综合系统,使个人、社区、政府、企业等能够及时采取行动,在危险事件来临前减少灾害风险”。这要求建立早期预警系统,需要应用到先期处置行为包括政府行为、民众行为连在一起的信息沟通。多灾种早期预警系统国际网络伙伴编写和递交了《多灾种早期预警系统清单》。2019年日内瓦联合国第六次减灾平台大会,提出应该改善预警系统的规范和设计,完成对多灾种性整合,提供闭环式和以人为中心的预警系统。

2011年发生的“3·11”东日本大地震,是千年一遇。经验教训之一是根据历史数据进行灾害设防预测和编制避难图、风险图是有局限性的。教训之二是有些民众对地震和海啸警报不重视、理解不彻底。教训之三是在老龄化高的地区,应对困难,损失最大。


经过反思,日本进行了制度改革和完善,包括改变呼叫系统、重新评估风险、与预警信息一致的沿海沿江地区表明高出海平面的平均高度、优先让老年人避险等。针对暴雨洪涝、地质灾害等,日本修改了预警疏散规定,与气象厅发布的预警措施一致,把预警分成五级。专门规定老年人到三级红色预警,比一般居民提前,要预先避难。


为了吸取北京721暴雨灾害的深刻教训,时任广东省汪洋书记在《深化粤港澳紧密合作参阅资料》2012年第9期“香港应对灾害性天气的做法及启示”上批示:深圳、珠海等城市要注意结合实际借鉴,并另指示:特别是要学习香港的做法,加大宣传力度,让各有关单位及公众明确什么级别台风应该做什么。

深圳编制了《深圳市台风暴雨灾害公众防御指引(试行)》,重视宣传力度,形成多部门参与、反复认证、科学编制、有权威性,多渠道发布信息,保证规定滚动时间;确定政府部门责任,同时各部门防护措施,包括指引、规则、规范和实施办法等的发布。我认为深圳的指引是我国我国内地第一个“公民版的台风、暴雨防御预案”。

针对郑州暴雨洪涝的问题,我们国家现在的预警系统非常齐全和发达。但是,除了做好传感器、信息、平台、技术等外,还是需要考虑市民个人避难行为,提高企业单位灾害意识。

针对我国大城市暴雨洪涝问题,我们认为需要有现代化城市与反现代化城市这两种概念兼并利用。城市防灾需要考虑底线和分等级,第一条线是保生命+保财产。第二条线是遇到巨灾的时候,只保生命。我们要建设现代化城市,同时也要适应自然,树立反现代化城市的观念。在建设智慧、摩登的城市的同时,也要建设能耐淹的城市,具有韧性、包容性的小城市。城市防灾是一个系统工程,工程措施与非工程措施要兼顾,重视人到人、人到自然的过程和关系。


向铭铭:顾老师主要从社会科学的角度切入,从全局的高度,展示了韧性城市的全景,随着气候变化还有新冠疫情、经济危机,有很多新形势的出现,人们更加关注地方和社会系统的响应,像韧性也被广泛应用到社会科学和公共政策研究方面,反过来看,正是由于社会科学的介入,让韧性不仅关注工程硬件,还需关注公众参与,防灾教育等软件问题,对韧性建设的影响还是值得我们深入的思考。


庞伟:反规划和收敛式设计

庞伟
广州土人景观顾问有限公司首席设计师
北京大学景观设计研究院客座研究员

我不是水利或者防灾的专家,我只能从一个设计师和文化关怀的角度切入这个话题。城市的“城”跟“市”,其关键含义从古代至今都没有变化。过去的“城”讲的是城墙,城墙是防御功能,防御敌人、防御异族,防御外来武装威胁,而“市”是做买卖经商,经济生活。有人以为防御是古代城市的事,不是,今天没有了城墙,但城市的防御功能一点也没有减弱,战争的危险还在,自然灾害频仍,防御的任务依然非常严峻。把视野拉开,不局限在最近的郑州水灾上,当前最大的灾害是空前的世界性大瘟疫,目前是两亿的疫病人数,400万的死难人数,超过一战二战死亡者的总和,大瘟疫毫无疑问已经改写了世界历史,我们姑且可以把逝去不久的客观存在过的“好日子”称为疫前时代,这个疫前时代弥漫着承平日久和科技决定论带来的乐观主义的情绪,《未来简史》甚至提出人是可以不死的,大规模的灾荒、战争、饥馑都将不会出现。《世界是平的》提出在全球化中,有供需关系的生意伙伴和国家集团之间战争是最糟糕的,是可以避免的。《未来简史》的作者赫拉利则说,“人类面对流行病束手无策的时代很可能已经过去了”,他接着还不忘调侃一句:“我们甚至有些怀念那种时代(指人类拿流行病束手无策)。”

人文地理大家段义孚在《逃避主义》当中提到“所有的生命当中,只有人类在残酷的现实面前选择了逃避”,认为人的文明是从自然逃避出来的,为什么逃,自然慈眉善目也就不用逃了,对人类而言,自然一直有其十分严酷的一面。逃避的结果,有了服装、衣服、房屋、城市,逃到今天,人似乎成了主宰,取得了巨大的胜利。我们看那些牌子上写着“自然保护区”,这是居高临下的事,自然似乎弱到了你再不保护就灭绝了,是吧,每天都有不少物种在消失在衰落……自然保护区里穿过一个高架路,对敏感的自然动植物影响非常大;现在的灯光工程,晚上动物无法栖息;所以一方面怕自然给人类带来灾害,另一方面,人类时时刻刻给自然带来灾害。从人类崛起,就有了两个权力,一个是人的权力,一个是自然的权力。我们常说要热爱自然,其实真相是相生相杀,爱恨交加。

拿一个早期的资料跟大家看一下变化。这是我国江南最富庶的太湖地区,周围是无锡、湖州、苏州等最为富庶的江南城市,鱼米之乡,上面是长江,水网密布。红色代表城市化,硬质地面,绿色是稻田和自然绿地的情况,在1991年后城市迅速扩张,红色燎原,绿色的地盘已经可怜之极。不只是江河湖,绿色水田是也湿地的状态。那时发了水有很大可以漫浣的区域,而现在没有湿地的调节,下暴雨水只能到狭窄的地方待着,没有地方去了。

太湖地区近20年城镇空间扩展示意

湿地围垦,除了农业化还有城市化,规划就是不断扩张,正常时期没事,但遇到特定的情况就出事了。现在人还在不断侵蚀自然的地盘,传统的自然滩涂的区域都被侵蚀。比如鄱阳湖、洪湖整个围垦湖泊持续调蓄扩容,如果水来了就没有分洪区……人与水争地,到底争了什么,不给水出路,水也不会给人活路。水是一个凝聚智慧的东西,《道德经》是我国古老的大智慧,就不断拿水做比喻。与人的权力对应的是自然的权力,上帝造出来的四季、花开、花落、果实、江河、潮汐,月圆,月缺,极致的自然的权力:地震、海啸、洪水、泥石流、雪崩,我们生活在活的地球上,自然一直保持着巨大的权力,如果漠视自然的权力,有一天,需要改挂一个牌子“人类保护区”。

反规划首先梳理大自然的愿望是什么、它的愿望边界在哪里、它的诉求是什么,反规划把规划分成了两个,一个为自然做,一个为人类做。另外我们一定要提倡和着手重视荒野这件事了,划定一些地方是荒野,一些地方是自然滩涂地,重新还给自然一些权力平台,平衡自然权力和人类的权力,设计界要提倡和鼓励少干预设计,低冲击设计,避免人类意志的膨胀资本意志的膨胀,避免设计滥用以及“过度设计”。

我们要戳破一个虚幻的气球,告诉大家,在自然的面前,绝对的人类安全是没有的。

有的城市已经把安全系数做的非常高,但是在自然灾害破格的情况下,还是要面对损失,从哲学角度 ,其实也没有办法避免。我们可以由此联想到著名的大洪水话题,它既是宗教话题,也是文化话题,当然在专家们看来可能是科技话题。各个民族不约而同在史前时代都有大洪水的传说,什么诺亚方舟,大禹治水这些故事,大洪水到底是什么?超过一般的物理意义,超过一般的水利的防灾意义,大洪水某种意义上是否就是人类的启示录和终极揭示。大洪水是否不只是过去的传说,也是一个预言?也是一个宿命?与其筑起万千道安全壁垒,研究我们怎么死守一个个城,怎么固若金汤,怎么万无一失,不如也从人类大的生命格局、文化格局、命运格局出发,去考虑一下什么是灾害,为什么有灾害,考虑一下,我们该何去何从。


向铭铭:当前国土规划提倡生态优先的背景下,反规划强调时间倒置,反向规划,低冲击的开发方式等,强调对生命土地的完整性还有地域景观的尊重,对应对快速城镇化,建设韧性城市的背景下,提出了一种新的城市空间发展的途径。通过对自然的尊重,落在对人的关怀上。

感谢嘉宾们的分享,高屋建瓴深入浅出给我们带来了很多的启发,不仅有宏观的架构,也有微观的规划,有国外的先进经验还有我们国家的典型案例,从自然科学到社会科学,还有规划、反规划,充分说明韧性城市和防灾减灾规划确实是系统工程需要统筹考虑,综合应对,尤其是现在新冠疫情尚未结束,还有像郑州暴雨的灾害教训还有待总结,我认为这场关于“城市安全韧性城市建设”的研讨非常重要,再次感谢四位嘉宾的分享。

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