法律讲座:规划/法律/产权体系的国际经验——该学的和不该学的

2014-07-21

规划大厦201

摘要: 以色列理工大学建筑与城镇规划系教授热西尔·阿尔特曼是国际著名城市规划专家,她在国际规划法律、土地使用规制、产权、规划实践方面具有丰富的经验。为拓展规划人员的国际视野,提升规划专业水平,规土委特邀请热西尔.阿尔特曼教授来深举办精彩的讲座。

热西尔·阿尔特曼 Rachelle Alterman

“规划、法律与产权”国际学术协会的创会会长(2007-2010)。她拥有曼尼托巴大学的双学位:社会科学(荣誉)文学学士和城市规划学硕士学位,同时也是以色列理工大学哲学博士。之后,她前往特拉维夫(Tel Aviv)大学修读法学学士学位。拥有这样的跨大洲、跨学科背景,阿尔特曼教授擅长国际规划法律、土地使用规制、产权、规划实践之间关系的比较研究。她出版过5本国际书籍,100余篇学术论文,并在30多个国家做过会议和研讨会演讲。现在,阿尔特曼教授是国际领先学术期刊的编委会成员。2012年7月欧洲规划院校协会在其25周年庆典上,授予她最高荣誉的-荣誉会员(她是得到该荣誉的第五人)。她现在是以色列理工学院城市和区域规划硕士项目的首席教授。由于她有广泛的国际认可,阿尔特曼教授常常担任美国和荷兰各大学的客座教授。她也在联合国、经合组织、世界银行、以色列议会和其他各种公共和非政府组织机构担任顾问工作。

活动回顾

规划法

我自己是一个从事多个国家规划比较研究的学者,我可以说中国的《规划法》的影响是很深远的,其实践就像一个实验室里的实验一样。《规划法》在国际上起源在欧洲,最早的《规划法》实际上是建筑标准,那是在工业化出现的时候需要的。同样,看来中国《规划法》出现的时候的情形也是一样,在工业化发展起飞的时候出现了这个《规划法》。

欧洲的工业化把大量的农民带到了城市来。在工业化之前,欧洲的这些城市的道路都很窄,有点像深圳的“握手房”。工业化之后,城市人多了,要进行工业化的生产活动,所以这个时候就需要比较宽阔的马路。最早的建筑标准主要是在建筑的强度要兼顾,这是有标准规定的。还有要防火和有足够的日照,因为在当时欧洲认为阳光对于防止流行病是起作用的。建筑标准里包括我们现在说的建筑退让,就是楼房需要离街道有一段的距离,所以最早的《规划法》没有土地应用方面的内容,没有功能分区,没有工业区、住宅区这些区分。

那么,真正的《规划法》实际上它是让政府能够在城市空间里每块地作出什么样的用途,它是做这些方面的规定,就是土地应用方面的这些规定,分类和用途的规定。最早的《规划法》是在德国法兰克福地方上的《规划法》。最早的国家层面的《规划法》出现是在英国,105年之前。

在美国从来就没有国家层面的《规划法》,美国的《规划法》基本上都是地方性的,而且《规划法》的演变,最后成为一种法也是一个很缓慢的过程,基本上到1930年才开始成为一种地方上的《规划法》出现。在欧洲其他国家,他们国家层面的《规划法》出现得就更晚了,比如荷兰、法国、瑞士这些国家层面的《规划法》实际上是出现在上世纪五、六十年代的时候。

为什么这些原来的社会主义国家都没有规划法?实际上这里面有两个原因,那就是在原来的社会主义国家没有市场,因为《规划法》实际上就是一个规制,当你没有市场,没有这些独立的角色在相互作用的时候就没有这个必要去进行规制、管制。另外一个原因就比较隐含了,一个《规划法》实际上它是给公众还有消费者一种权利,这种权利是用来影响公众决策过程的,所以像这个《规划法》给公众赋予的权利是一个缓慢的过程。但是我们看到在中国还有别的国家都有这么一个过程,就是《规划法》实际上是给公众一种影响决策的权利。

今天在联合国成员国里大概有195个国家都有这样那样的《规划法》。很多的发展中国家尽管有《规划法》,但是因为它的《规划法》跟它的现实不相关,或者在《规划法》实施的过程中有腐败,还有执行的力度也不够,所以他们的《规划法》实际上是一个摆设,也许只有在一个国家某些比较富裕的地方才起点作用。

相比之下,每一个发达国家都有一个行之有效的《规划法》。这些发达国家的《规划法》都包含10个要素:

第一个要素,《规划法》里面一定要阐明各地的机构每个机构具有权利作规划。

第二个要素,在法律上一定要明确规划程序。这个程序中什么环节,每个环节都是谁来负责、参与都要明确。

第三个要素,要给公众一定程度的表达权。

第四个要素,《规划法》里应该明确有一些这样的法律工具来决定城市中不同片区的用途。这个是什么样的工具呢?有的国家叫“规划”,有的国家叫“规划”或者是“方案”,美国叫“分区管制”。

第五个要素,刚才我讲了《规划法》主要是影响土地利用,这是跟建筑标准的主要区别,但是《规划法》也包括了建筑标准。

第六个要素,《规划法》应该给予一定的灵活性,要在规划、大规划改变之间有这些微调、由一系列的小决定的形成。

第七个要素,《规划法》还要明确的一个是土地细分,怎么把一块比较大的土地分成一小片、一小片适合开发的小地块,而且这些小地块都要跟土地登记系统结合起来。

第八个要素,《规划法》要明确有些土地是公共用地,但是有些国家对于公共用地方面有一个和《规划法》不一样的法律,两个法律之间需要有一个有机的联系。

第九个要素,执行。英文上除了Enforcement和sanctions制裁,就是出现违法的情况怎么做。

第十个要素,法庭的角色。这很重要,遇到纠纷的时候法庭做什么在规划上也要明确。

规划法有三个主要的矛盾:第一,不同机构之间的矛盾;第二,民选的这些官员和规划专业人员之间的矛盾;第三,严谨性和灵活性之间的矛盾。恰恰是因为这三个矛盾促使《规划法》不断修改的一个主要动力,在英国《规划法》是每过几年就修改一次的。

全世界没有一部《城市规划法》是完全满足社会的需求,也许有个别《规划法》在两三年内满足社会的需要,但是过了两三年之后又碰到新的问题了。世界上没有一部完整的《规划法》,但是各个国家的《规划法》都有一些内容是值得各个国家去学习的。

发达国家的公众参与总体上来讲是比中国要活跃得多,但是规划中的公众参与,实际上在发达国家是超出了《规划法》的责任权限,主要是出于良知、出于良好的职业道德或者出自社会上各式各样组织的活动导致了这么活跃的公众参与。社会上的这些社会参与的活动不是以我们的意志为准,但是我们能做的就是规划人员要把信息带到规划上去。

规划体系和工具

第一,传统的规划是我们把规划看成从上到下的一个体系,有国家层面的、区域的、也有城市的,城市规划下面还有小区的规划,现在这种等级体系越来越不重要了。有的国家没有国家层面的规划,但是它有各个部,比如农业部、交通部等各个部也在做国家层面的工作。

第二,传统规划的特征就是除了这个规划有等级体系之外,他每个规划传统上都做得很具体,而且做出来的规划每一个细节都成为一种法律。现在发达国家的一个趋势就是那些做得很具体的、具有法律效应的这些规划,现在只是在最低层次的规划上,就是直接影响到建筑许可这个层次才做得很具体,而且这个是有法律效应的。上面的这些规划都是不会做得那么具体的,也不会有法律的效应。这也是在缓和确定性和灵活性之间的矛盾,在最低层次牵涉到产权、建筑许可的上面做具体而且有法律效应,但是在高层次只是一种政策建议。

违章

在发达国家绝大部分建筑都是合法的,违章的只是少数的一些建筑,没有一个发达国家的城市有一半的建筑是违章的。但是发达国家确实也存在违章建筑。大家看到这些国家他们《规划法》的历史比我们长得多。我觉得现在中国是面临着一个很大的挑战,但是这个挑战也是一个很大的机会,我还是比较乐观的。


主办:深圳市规划和国土资源委员会

协办:深圳市房地产评估发展中心

承办:深圳市城市设计促进中心